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Villes et politiques alimentaires : histoire longue, enjeux nouveaux

#Veille #Décryptage

Quel rôle peuvent jouer les villes dans des systèmes alimentaires qui dépassent largement leurs frontières ? Il est plus grand qu’on ne pourrait le penser.

Lundi 17 juin, La Ville de Paris célébrait les un an de sa stratégie alimentaire en lançant une semaine de l’alimentation durable. La capitale française n’est pas la première ville à mettre en œuvre ce type de politique alimentaire. Depuis les années 1990, de nombreuses collectivités territoriales cherchent à reprendre en main tout ou partie du fonctionnement du système alimentaire qui permet à leurs habitants de se nourrir. Mais finalement, pourquoi la ville est-elle considérée comme une échelle pertinente pour mettre en œuvre des politiques alimentaires et quelle influence cela a-t-il sur les transformations apportées au fonctionnement des systèmes alimentaires ?

Ce billet s’inspire des tables rondes accueillies dans le cadre de la conférence « Pourquoi les villes s’invitent-elles dans les assiettes ? », organisée par l’équipe Alimentation durable de la Direction des Espaces Verts et de l’Environnement de la Ville de Paris et de l’ouvrage Construire des politiques alimentaires urbaines. Concepts et démarches.

Entre les villes et l’alimentation, une longue histoire

Jusqu’au XVIIIe siècle, les villes européennes ont joué un rôle central dans le gouvernement des systèmes alimentaires. Elles disposaient d’une autorité forte sur l’entrée et la sortie des denrées alimentaires qui passaient sur leur territoire et sur la fixation de leur prix. Cela leur permettait d'éviter des situations de disette et  de maîtriser les activités commerciales et les richesses créées sur le marché de l’alimentation. À partir du XVIIIe siècle, l’affirmation de l’État en France se traduit aussi au sein des circuits d’approvisionnement urbains, dont les réglementations et les modes de supervisions se centralisent. Entre cette période et le lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les marges de manœuvre dévolues aux villes ont fluctué, mais la question de l’approvisionnement est restée une question majeure pour les acteurs publics. Néanmoins, la seconde moitié du XXe siècle a été marquée par une montée en puissance des acteurs privés, notamment dans le secteur de la distribution. Les entreprises de ce secteur ont proposé des solutions particulièrement efficaces pour répondre aux besoins de consommation liés à la croissance démographique, dans un contexte d’assouplissement des réglementations sur les circuits d’approvisionnement alimentaires. D’acteurs quasi uniques de l’approvisionnement urbain, les marchés de gros puis d’intérêt national ont ainsi été progressivement concurrencés par les centrales d’achats des distributeurs. Quant aux acteurs publics, ils se sont progressivement effacés de la régulation des chaînes d’approvisionnement pour se concentrer sur des actions sectorielles, dans le secteur de l’agriculture par exemple.

La construction de politiques alimentaires transversales correspond donc plutôt à un retour de l’alimentation à l’agenda politique des villes. Pour autant, le jeu d’acteurs a changé depuis le XVIIIe siècle et les leviers dont elles disposent, aussi bien que les problématiques auxquelles elles cherchent à répondre, ont changé à bien des égards.

Les collectivités territoriales au cœur des enjeux de reterritorialisation des systèmes alimentaires

L’identification d’un rôle des villes dans la régulation des systèmes alimentaires est liée à une remise en cause profonde du fonctionnement de ces derniers depuis les années 1990, pour des raisons sanitaires, socioéconomiques ou encore environnementales. De ce point de vue, les villes exercent une responsabilité vis-à-vis de l’alimentation, qui se décline au moins sur deux plans. D’une part, elles abritent une proportion toujours croissante de la population mondiale et se caractérisent par des inégalités socioéconomiques accrues, qui se traduisent notamment par la forte prévalence de situations de malnutrition. D’autre part, elles exercent une responsabilité environnementale quasi inhérente à leur fonctionnement : elles captent pour s’alimenter une part majeure des ressources écosystémiques pour garantir leur fonctionnement et rejettent une quantité tout aussi importante, voire supérieure, de déchets non valorisés en dehors de leurs frontières. Dès lors certaines collectivités cherchent à opérer une transition écologique qui passe entre autres par la transformation de leur système alimentaire. La relocalisation ou le (re)développement de circuits de proximité apparaissent souvent comme des pistes pertinentes, en Europe du moins. Elles prennent le contre-pied d’un processus de déterritorialisation, décrit par le sociologue Johannes Wiskerke comme l’articulation de trois formes de prise de distances entre producteurs et consommateurs :

  • Une déconnexion (disconnecting) liée à l’augmentation du nombre d’intermédiaires entre consommateurs et producteurs, qui contribue à accentuer la distance spatiale et relationnelle entre les différents acteurs impliqués dans le circuit.
  • Un désencastrement (disembedding) de la production et du territoire, à travers la spécialisation agricole, faisant disparaître les spécificités territoriales des produits.
  • Un désenlacement (disentwining) dans le sens où chaque intermédiaire, en développant ses propres rationalités et activités de régulation, s’inscrit dans des sphères d’action distinctes des autres acteurs du circuit d’approvisionnement et renforce la distance relationnelle entre eux.

A travers la mise en œuvre de politiques alimentaires, les collectivités territoriales cherchent dans ce contexte à s’affirmer comme des territoires capables de fédérer les différentes parties prenantes des circuits d’approvisionnement autour d’enjeux d’intérêts généraux. Ces derniers sont par ailleurs nécessaires à leur survie autant qu’à celle des autres territoires qui participent à son approvisionnement. Certains de ces enjeux ont été synthétisés en 2015 par le Pacte de Milan, dans lequel un réseau de villes européennes s’est engagé à développer des systèmes alimentaires « durables, inclusifs, résilients, sûrs et diversifiés, qui fournissent des aliments sains et abordables à tous dans le respect des droits fondamentaux, réduisent au maximum le gaspillage, préservent la biodiversité et atténuent les effets du changement climatique tout en s’y adaptant ».   

Nouveau cadre, nouvelles méthodes ?

Ce rôle de fédérateur se traduit notamment par la volonté de s’orienter vers des formes de démocratie alimentaire, envisagées comme une manière nouvelle pour les collectivités de faire de la politique. Cela s’inscrit dans un contexte où une part croissante des citoyens cherche à reprendre la main sur son alimentation et son impact sur le reste de l’environnement. Mais cette position peut aussi s'expliquer par le fait que, concernant le fonctionnement des circuits alimentaires, elles restent largement tributaires des décisions prises par les acteurs du secteur privé. Nick Jacobs, directeur d’IPES Food, rappelait ainsi lors de la conférence organisée par la Ville de Paris lundi 17 juin qu’en France, 4 centrales d’achats détenaient 80 % des parts du marché alimentaire. Reprendre la main sur le système alimentaire implique donc, entre autres, de diversifier le type d’acteur qui participent à son fonctionnement.

Une partie de ces acteurs explorent de nouveaux modes d’intégration des circuits d’approvisionnement à l’intérieur des villes. C'est le cas des initiatives d’agriculture urbaine, qui cherchent à adapter des techniques aussi diverses que la permaculture ou l’agriculture de précision aux contextes urbains diversifiés, contraints et particulièrement fragile face aux aléas climatiques.  Pour Cyril Véran, fondateur de la startup Smart Farming System, cela implique de développer des modèles disposant d’une grande modularité. Les projets proposés dans le cadre des appels à Projets Parisculteurs lancés par la ville de Paris sont assez exemplaires de cette diversité. Elle se manifeste autant dans les modes de production que dans les acteurs qui s’y engagent. En outre les problématiques auxquelles les participants tentent de répondre se caractérisent souvent par une forte transversalité. En ce sens, les dispositifs d’agriculture urbaine explorent des formes de relations nouvelles entre les espaces urbains et agricoles Cueillette Urbaine, startup incubée chez Smart Food Paris et lauréate du deuxième volet des Parisculteurs, place ainsi la dépollution et la création de lien social au cœur de leurs installations d’agriculture urbaine. Cela en fait des solutions particulièrement plébiscitées lorsque la transformation des systèmes alimentaires représente une brique parmi d’autre d’une politique plus largement engagée vers une transition écologique des villes.

Mais la mise en place de stratégies alimentaires dépasse généralement largement les frontières des villes et la relocalisation vise aussi à créer des liens entre les centres urbains et les espaces agricoles périurbains ou ruraux. En Île-de-France par exemple, 50 % des terres sont agricoles : la production céréalière y est majoritaire et s'insère dans des circuits largement destinés à l'extérieur de la région. La Stratégie de Paris pour une alimentation durable a donc aussi pour objectif d’encourager la diversification des productions agricoles à travers le développement de débouchés dans la capitale. Au-delà des changements induits dans les pratiques de production, ces transformations sous-entendent qu’il existe des filières régionales pour les distribuer. Cela peut se matérialiser par le développement de nouveaux canaux de distribution, par exemple la Ruche qui dit Oui ou sa déclinaison en ligne, La Ruche à la Maison (ex Comptoir Local). Mais on peut aussi trouver des exemples de solutions dont l’objectif est de mieux articuler les pratiques d’acteurs historiques de l’approvisionnement à Paris, comme les grossistes, les commerçants ou les restaurateurs avec celle de producteurs régionaux. C’est un secteur dans lequel plusieurs startups de Smart Food Paris sont investies, à l’instar de Kimayo, qui fait l’intermédiaire entre producteurs locaux et transformateurs de l’agroalimentaire grâce à leur plateforme de vente,  ou de GOOT qui facilite les transactions marchandes entre les fournisseurs, distributeurs et CHR au travers de sa plateforme.

Les Villes ont joué au cours du temps un rôle majeur dans le fonctionnement des systèmes alimentaires, avant de connaître un retrait au profit de l’Etat puis des marchés économiques. Cette histoire a un impact sur la forme des villes et la structuration de leurs relations avec les territoires extérieurs. On en retrouve les traces dans la manière dont elles se saisissent à nouveau de ces problématiques pour tenter d’y apporter une forme de régulation, pour répondre à des enjeux qui lui sont propres et la dépassent dans le même temps. L’interpellation croissante des États et de l’Union européenne par les collectivités territoriales est l’un des signes de ce statut original que prennent les Villes autour de la question alimentaire et plus largement sur les enjeux environnementaux et climatiques.

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